【引言】2013年8月19日，习近平总书记在全国宣传思想工作会议上强调：“要在继续大胆推进改革、推动文化事业全面繁荣和文化产业快速发展、建设社会主义文化强国的同时，把握好意识形态属性和产业属性、社会效益和经济效益的关系，始终坚持社会主义先进文化前进方向，始终把社会效益放在首位。无论改什么、怎么改，导向不能改，阵地不能丢。”

【摘要】随着文化体制改革的深入推进，一批经营性文化事业单位转制为国有文化企业，亟须完善相应管理体制。同时，有的企业改革不彻底，片面追求经济效益；有的企业产品模仿抄袭、千篇一律；有的企业党的建设虚化、弱化、淡化；有的企业甚至出现导向问题。

为破解上述难题，湖北积极落实中央精神，构建了管人管事管资产管导向与管党建相统一的体制机制。坚持把意识形态管理作为国有文化资产管理的首要职责，在企业设立编委会、艺委会，负责文化内容采编生产管理，落实明责、确责、履责、督责、问责的“五责”机制，严把内容导向关。坚持放开搞活与规范监管相统一，实施“互联网+监管”，推动企业建立健全有文化特色现代企业制度，将加强党的领导、社会效益首位等要求写入公司章程、内化到制度中。“一企一策”分类实施经济效益、社会效益、人才效益和党建成效科学系统评价。全面加强企业党的建设，充分发挥党委领导作用，推动企业党委成员双向进入、交叉任职，不断强化党对企业的领导。围绕做强文化主业，推进企业“瘦身健体”，激发文化创新创造活力。

通过建立党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的国有文化资产管理模式，湖北探索出一条推动国有文化企业坚持社会效益放在首位、实现高质量发展的新路径，夯实了宣传文化事业发展的物质基础，巩固壮大了主流意识形态阵地。

【关键词】文化管理体制 国有文化资产管理 “五管统一”

一、背景情况

近年来，湖北省认真贯彻落实中央要求，完成了经营性文化事业单位转企改制任务，转制后的国有文化企业积极参与文化市场竞争，成为湖北文化产业发展的主力军。截至2018年，全省国有文化企业资产规模占到全省规模以上文化企业的30%以上，涵盖了报刊、广电、出版、演艺、影视等主要行业门类。

转企改制只是完成了阶段性改革任务。湖北国有文化企业转制之初面临诸多问题，主要表现在：国有文化资产管理体制机制不顺，国有文化企业在意识形态管理方面归属宣传部门，在人员管理上归属组织部门，在资产管理上分属财政部门或主管主办单位。由于缺乏统一的领导机构和必要组织协调，国有文化资产条块分割、多头管理。企业普遍反映，上级管理部门指令重复、相互“打架”、“婆婆多，要求杂，媳妇难做人”。企业社会效益不突出，部分国有文化企业存在重产业属性轻意识形态属性、重经济效益轻社会效益的现象。有的企业一味追求经营创收，一度被市场牵着鼻子走，产品沾染了铜臭气；有的文化产品机械化生产、快餐式消费，有数量缺质量，甚至内容部分出现偏向。企业市场竞争力不强，有的改革不彻底、法人治理结构不完善，有的内部激励约束机制不健全，国有资本运营效率不高，内部经营管理问题较多。企业党的建设薄弱，党委领导核心政治核心作用发挥不够，企业重经营指标轻党的建设，党建基层基础工作虚化等。

党的十八大报告指出，要加快完善文化管理体制和文化生产经营机制，健全国有文化资产管理体制。党的十九大报告进一步强调，要深化文化体制改革，完善文化管理体制，加快构建把社会效益放在首位、社会效益和经济效益相统一的体制机制。近年来，党中央连续出台意见和要求，从顶层设计上推动完善国有文化管理体制，推动国有文化企业做大做优做强。党的十八届三中全会提出，要“建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一”。2015年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推动国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一的指导意见》，要求各地“探索建立党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的管理模式”，“越是深化改革、创新发展，越要把社会效益放在首位”。2016年10月，全国国有企业党的建设工作会议提出了“管资本就要管党建”的要求。

为深入贯彻落实习近平总书记重要讲话精神和中央要求，不断夯实宣传文化事业发展的物质基础，湖北着力解决工作中面临的实际问题，逐步探索形成了管人管事管资产管导向与管党建相统一（简称“五管统一”）的国有文化资产管理模式。

二、主要做法

湖北切实加强党的领导，不断完善统一监管的国有文化资产管理体制机制，始终把意识形态管理作为首要职责，不断强化制度建设，坚持放开搞活与规范监管相结合，积极深化供给侧结构性改革。通过凝聚体制合力、创新工作举措，确保国有文化企业始终坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一。

（一）以党的建设为统领，为国有文化企业经营发展培根铸魂

新形势下，加强和改进企业党建工作，湖北省充分发挥党组织的领导核心和政治核心作用，不断夯实基层基础，为推进国有文化企业把社会效益放在首位、实现社会效益和经济效益相统一提供坚强的思想保证、政治保证和组织保证。

1.发挥党委领导核心和政治核心作用。党的十八大以前，有的企业存在党的领导弱化、法人治理结构不健全，重经营轻党建、以经理办公会代替党委会决策等问题。湖北省文资办高度重视发挥党委领导作用，把加强党的领导与完善公司治理相统一，把企业党组织内嵌到治理结构中，明确和落实党组织在法人治理结构中的法定地位，确保党把方向、管大局、保落实。积极推动企业党委成员以双向进入、交叉任职的方式进入董事会、监事会和经营管理层，省属重点文化企业的党委书记均兼任本企业董事长，将党委决策作为董事会研究重大事项的前置程序，将党组织发挥作用组织化、制度化、程序化。全覆盖地开展省属文化企业党风廉政建设责任制检查考核并严格结果运用，压紧压实企业“两个责任”。

2.夯实企业党建基础。湖北省针对部分企业管党治党存在宽松软的现象，有的企业长期不建立基层党组织、党建工作力量薄弱、党风廉政建设“两个责任”缺失等问题，特别是巡视发现的违纪违规问题，列出整改工作时间表进度图，逐家企业督办落实。出台了关于加强省属文化企业党的建设实施意见等文件，从基本组织、基本队伍、基本制度严起。督促各企业出台和修订了49项党建工作制度，建立健全各级党组织338个，新配备党组织书记103名、党组织委员466名、纪委书记及专职纪检干部143名，在4家大型企业设立专职党委副书记。常态化抓好企业党建指导和管理，每年召开省属文化企业党建工作会议，积极开展专项调研和检查。坚持党建与经营发展深度融合、同频共振，2016年在防汛抗洪一线，一批年轻新闻记者火线入党。省出版集团下属公司“指尖上的党支部”党建工作荣获全国党建创新成果“十佳案例”。

3.强化党管干部党管人才。湖北省委宣传部会同省委组织部共同负责省属文化企业省管干部的提名、考察与管理。制定文化人才梯队建设规划，实施“文化名家”“五个一批”“七个一百”等多层次人才培养计划，将文化企业高管人才纳入省重点企业家培训计划，常态化开展调研检查培训。探索建立了有效的激励约束机制，指导督促企业内部建立完善人才培养选拔制度。湖北日报集团实施行政职务与专业技术职务晋升“双通道”，充分激发专业技术人才的创造力。省出版集团设立青年人才成长资金，对新招聘毕业生给予补贴奖励。几年来，国有文化企业各类人才不断涌现，现拥有中宣部“文化名家”暨“四个一批”人才10余名，行业领军人才及享受政府特殊津贴人员100余名，中高级职称人员6000余名。

（二）党委和政府监管有机结合，构建统一监管的国有文化资产管理格局

湖北省认真贯彻落实中央精神，建立了党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导、管人管事管资产管导向与管党建相统一的国有文化资产监管体制，确保党对文化企业的重大事项决策权、资产配置控制权、宣传业务终审权和文化企业领导干部任免权，始终严把政治导向关，确保国有文化企业始终坚持把社会效益放在首位，实现社会效益和经济效益相统一。

1.党委挂帅，多部门联合参与。党的十八大以来，湖北省委、省政府高度重视宣传文化工作。省委常委会明确了构建“统一监管、高度授权”的管理体制，着力解决制约国有文化企业改革发展的体制机制问题。按照中央决策部署，为突出意识形态管理和社会效益首位、社会价值优先的要求，在国有企业改革大框架下体现文化例外要求，湖北决定监管工作由省委宣传部统一负责，宣传部门履行出资人职责负责日常监管、财政部门共同参与、国资部门实行并表。2012年，成立省国有文化资产监督管理与产业发展领导小组，负责对全省国有文化资产监管进行顶层设计，对包含管导向在内的重大事项进行统筹协调。省委常委、宣传部部长任领导小组组长，省财政厅、省国资委等13家相关省直部门为成员单位。省国有文化资产监督管理与产业发展领导小组办公室设在省委宣传部，简称省文资办，省委宣传部分管副部长兼任省文资办主任。随后，省政府依法授权省文资办（省委宣传部）履行省属国有文化资产出资人职责，从法律方面予以保障，公布了首批14家监管企业名单。省内各市州参照省级模式，逐步形成了全省统一的国有文化资产管理体制。

2.宣传部门有效主导，落实“五管统一”。省文资办成立后，与省委宣传部实行合署办公。省委宣传部积极理顺职责，增设了国有文化资产监督管理处、国有文化企业党建处等，对文资监管工作进行全面统筹，实现了管人管事管资产管导向与管党建相统一。文资监管处在承担省文资办日常工作基础上，协调文化体制改革处等共同负责“管事”和“管资产”，管理企业关系出资人权益的重大事项，承担国有资产保值增值责任。新闻出版处、理论处、文艺处等承担“管导向”职责，落实意识形态主体责任。比如，新闻处负责新闻出版领域的导向管理，文艺处负责文艺创作生产领域的导向管理，确保企业坚持社会主义先进文化的前进方向。干部处负责落实“管人”职责，按干部管理权限和程序，参与或实施企业领导人员的任免、考察、推荐等，并依照《公司法》要求，对企业董事会、监事会、经理层人员进行规范化管理。其中，省文化企业省管干部由干部处联系省委组织部，共同负责提名、考察与管理。企业党建管理处负责“管党建”职责，统一归口管理省属文化企业党的日常工作，进一步落实企业党建管理责任。

（三）以导向管理为核心，始终把意识形态管理作为国有文化资产管理的首要职责

国有文化企业是意识形态领域的主力军，是导向管理的主阵地。湖北省始终把国有文化企业的导向管理作为第一要务，采取系列措施严格落实“导向不能改、阵地不能丢”的要求。通过抓责任人、抓考核兑现、抓全流程管理，确保省属文化企业始终坚持导向第一、社会效益首位原则，强化文化创作生产与服务，提升受众体验与社会影响。

1.导向管理责任到人。省文资办下大功夫推动企业将导向管理要求融入经营理念和法人治理结构。将社会效益放在首位、坚持正确导向要求，明确写入公司章程里、内化到企业制度中，用章程形成企业内部的最高约束力，通过议事规则、管理制度等形成立体全面的制度保障。目前各企业章程中，均明确规定企业党委书记兼董事长是导向管理第一责任人，总编辑、艺术总监负领导责任，全面负责文化产品采编生产的统筹管理、指挥调度等工作。省文资办会同省委组织部制定《湖北省属企业负责人管理办法》，对省属文化企业的总编辑、艺术总监的任职资格和能力素质作出了明确规定，确保各企业对产品与服务坚持把好导向管理关。党的十八大以来，各省属文化企业荣获中国新闻奖、中国出版政府奖、中国戏剧梅花奖、“五个一工程奖”等国家级大奖187项，较十八大以前翻番。

2.社会效益考核兑现。与经济效益不同的是，社会效益考核缺少量化的指标。省文资办结合实际，将综合社会效益分解为社会效益、人才效益和党建成效三方面，相应建立了一套细化的指标体系和考核实施细则。考虑到不同类型省属文化企业之间的差异，通过“一企一策”，有针对性开展综合社会效益分类考核。对于社会效益，分为政治导向、文化创作生产与服务、受众反应和社会影响三大类，共20余项具体指标进行量化。制度规定，对优秀主题宣传、文艺精品创作等产生积极社会影响的企业予以加分，对于导向管理出现问题的企业予以扣分，造成不良社会影响的从严处理，对政治导向错误实行“一票否决”。同时，省文资办将人才效益、党建成效单列，并纳入综合社会效益考核范围，体现了对企业人才建设和党的建设的高度重视和鲜明的目标导向。由此，综合社会效益指标与经济效益指标共同构成了企业经营业绩考核指标体系。考核结果直接与企业负责人薪酬挂钩，并作为职务任免的重要依据，充分发挥考核“指挥棒”作用，促使各企业极大地提升了对社会效益的重视程度。

3.意识形态责任形成闭环。为激励国有文化企业坚守意识形态工作阵地，省文资办将省属文化企业纳入省意识形态联席会议成员单位，定期研究意识形态工作。在省属文化企业建立了明责、确责、履责、督责、问责的“五责”落实机制，形成完整的责任落实闭环，确保“阵地不能丢”。推动各企业进一步明确和细化班子成员和职能部门的意识形态工作职责，健全工作制度，配齐配强工作队伍，牢牢掌握意识形态工作领导权。将各省属文化企业党组织落实意识形态工作责任制检查纳入省委综合检查考核内容，督促企业建立105项导向管理制度。各企业常态化开展意识形态领域形势分析研判和风险点排查，切实把好文化产品创作生产导向关，切实管好各类工作阵地。

（四）以放开搞活为驱动，不断强化坚持社会效益首位的制度基础

湖北省积极推动国有文化资产监管制度化、制度程序化、程序规范化，出台了《湖北省文化企业国有资产监督管理办法》等30多项制度，不断完善“五管统一”的制度体系。同时，在实际中持续探索立、改、废、释工作，不断扎紧制度的笼子，强化制度执行刚性，有力地保障了坚持政治家办报、办刊、办台、办新闻网站等要求。

1.放开搞活与规范监管有机结合。改制初期，由于缺乏经验，省文资办审批管理制度一度过细过严。有的企业觉得监管制度束手束脚，故意瞒报一些重大事项规避监管程序，结果造成投资失误。有的企业对严格的前置审批和严肃的责任追究心存顾虑，出现不愿决策、不敢决策、不敢担当的现象。省文资办认真落实中央“放管服”改革精神，在坚持规范监管的同时，加大放开搞活力度，充分激发企业干事创业积极性主动性。相继出台了关于取消调整明确有关审批（核准）和备案事项的通知等一系列文件，明确权力责任边界，对省属文化企业产权转让、投资核准等方面重大事项进行松绑。将依法应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于母公司，仅对单个项目投资额超过企业净资产一定比例的重大项目进行备案管理。强化财务监管，加大审计力度，监管工作由事前审批，转向事中、事后监管，将权力下放、责任下沉，实现权力与责任的统一。既避免了出资人机构干预企业经营，做到聚精会神抓重点、管导向；又有效促进省属文化企业主动减少乱决策、乱作为、不担当问题，心无旁骛抓导向、抓发展。

2.薪酬分配与业绩考核直接挂钩。省文资办制定了省属文化企业负责人经营业绩考核与薪酬管理规定，通过薪酬管理，让企业负责人切身利益与社会效益首位、“双效统一”的经营成效直接挂钩。在薪酬管理初期，有的企业认为只要经济效益好，就该多发钱，超发滥发薪酬的现象比较普遍，一度薪酬管理失序，收入差距过大。省文资办按规定开展考核后，考核结果与企业负责人薪酬管理硬挂钩，同增同减，并严格落实。对于经营业绩优秀者，按规定给予薪酬激励。对违规发放薪酬等问题动真碰硬，绝不手软。多次组织开展专项检查，与企业主要负责人开展诫勉谈话，列出清单限时完成整改。积极督促各企业建立健全企业负责人薪酬公示制度，纳入企务公开范围，强化群众监督、确保公开透明。制定省属文化企业工资决定机制改革实施办法，不断规范企业内部薪酬分配秩序，坚持继续向一线员工、内容创作生产等关键岗位倾斜。

3.以信息化促进监管智慧化。下放给企业的权力企业用得怎么样，出资人机构如何做好事中、事后监管，如何让制度落实落地、真正发挥作用？为避免信息不对称，出现企业执行制度打折扣、搞变通、层层递减等问题，省文资办充分发挥信息化网络化作用，用信息化网络化扎紧制度的笼子，用程序化规范化让制度长出牙齿，积极推动制度程序化、程序标准化、监管智慧化，建立了省国有文化资产综合监管系统平台，全面覆盖各省属文化企业及其全级次子公司，做到统一监管。省文资办将各企业重大事项，内嵌到财务管理、投资管理、业绩考核等系统模块，强化逐级授权和流程管控，开展监测和预警，推动监管信息全程可追溯和“一网通享”“互联网+监管”，及时提供经营效果展示和决策建议等，为领导决策提供有力支撑，既保障了制度的落实落地，大幅提升监管效率和水平；又大幅提升企业规范化、科学化、信息化管理水平。

（五）以供给侧结构性改革为抓手，不断提升高质量文化供给的能力水平

湖北坚定深化文化领域供给侧结构性改革，以创新提质增效，以融合做大做强，推动文化产业高质量发展。2018年年底，各省属国有文化企业总资产、营业收入、净利润分别比省文资办成立之初增长3.92倍、6.48倍、2.08倍。2家省属文化企业成功上市，5家企业新三板挂牌，省广电集团和出版集团连续多次入选全国“文化企业30强”。在坚持社会效益首位的同时，较好地实现了经济效益同步增长。

1.推进企业“瘦身健体”。对有的省属文化企业资产运营效率低、产能过剩，房产、土地闲置等问题，推动企业积极“瘦身健体”、提质增效、优化资源配置，对市场定位重合、重复建设严重的企业开展兼并重组，将各企业的管理层级从最高7级压缩至４级。2016年以来，共清理处置了36家“僵尸企业”及其不良债权债务，压减某企业高风险大宗商品贸易规模近200亿元。引导企业降低资产负债率，防范和化解企业金融风险。大力推进企业资源资产化、资产资本化、资本证券化，部分企业通过定向增发、发行债券募集资金近60亿元。引导企业通过管理创新和精益生产降低生产成本，2018年度各企业平均三项费用率由上年的21％下降至10％。支持企业深化劳动人事分配制度改革，优化内部机构和人员，降低人工成本。要求各企业参照执行上市公司内部控制规范，指导企业建立公司律师制度，积极建设法制企业示范点，依法合规经营。规范各企业影视业发展活动，要求各企业不得投资或支持未经审核或备案的影视项目。成立省文化产业发展投资有限公司，推进交叉持股，组建国有资本投资运营平台，探索国资管理由管资产向管资本转变。

2.扩大优质文化供给。针对传统媒体受新媒体冲击，主业下滑、转型乏力的现状，省文资办落实省委省政府《关于加快全省文化产业高质量发展的意见》精神，积极推动企业加快推进媒体融合和转型升级步伐，提升产业规模和质量，建设立体多样、优势互补的现代文化产业体系，更好满足多样化社会需求。湖北日报集团实现了报、端、网、微同名联动，走在全国报媒前列。长江广电集团打造了集移动网络舆情与政务新媒体平台一体化的“长江云”，打通了58类152项政务和民生服务接口，覆盖17个市（州）及100多个县（市）。为积极引导省属文化企业专注主业、深耕文化，专门下发关于进一步规范与主业不相关项目投资管理的通知，要求立足主业做好主题宣传、重大专栏、精品创作生产等工作。文件规定对主业投资项目实行备案制，对与文化无关的投资项目实行审核制。近年来，及时否决各企业与主业无关、存在较大风险的重大项目4个，涉及资金约50亿元，有效聚集资金，形成发展文化主业、扩大优质文化供给的合力。大力推动省出版集团开展系列同业并购，协调投资12亿元开展“书店+”“文化+”业务，新改建实体书店700余个，校园店、社区店、医院店等深受好评，惠及读者群体1000多万人次。组织开展省电影集团与湖北电影制片厂整合重组，做强产业链条，增强文化创作生产能力，每年放映公益电影超过5万场。

三、经验启示

1.党的领导是根本。坚持党的领导、加强党的建设是国有企业的“根”和“魂”。只有不断加强党对国有文化企业的领导，确保企业严格落实好意识形态工作责任，才能确保导向不变、阵地不丢，才能始终坚持把社会效益放在首位、实现“两个效益”相统一。要通过强化国有文化企业党的领导党的建设，推动企业把加强党的领导与完善公司治理相统一，实现企业党建与生产经营深度融合、同频共振，确保国有资产保值增值，不断增强企业竞争力，牢牢掌握党在意识形态领域的领导权、管理权、话语权。

2.社会效益是前提。国有文化企业既有产业属性，又有意识形态属性；既要通过市场竞争获取最大化的经济效益，更要勇于承担社会责任、发挥社会效益首位作用。国有文化资产管理工作，既要遵循一般国有企业的规律，又要突出文化例外要求，落实意识形态管理责任。

社会效益不是空洞的，在市场经济大潮中，必须建立健全科学高效的社会效益评价指标体系，通过管住责任人的帽子、票子和决策的全流程来落实落地，不断巩固主流意识形态阵地，实现社会效益首位，社会效益与经济效益相统一。

3.改革创新是动力。国有文化企业是精神食粮的提供者，是市场经济下推进社会效益首位的责任主体。要充分激发企业干事创业积极性主动性，必须深化供给侧结构性改革和“放管服”改革。在坚持规范监管的同时，加大放开搞活力度，将该放给企业的权力坚决放到位，将该管的重大事项坚决管到底。必须明确双方权力责任边界，实现权力与责任的统一，全面激发企业内生动力。推进企业建立健全有文化特色的现代企业制度，不断提高文化产品和服务的有效供给、中高端供给，增强人们的文化获得感和幸福感。

4.体制建设是保障。中央明确要求建立党委和政府监管有机结合、宣传部门有效主导的管理模式。如何贯彻落实中央要求，各地做法不一。湖北从组织架构、领导体制、工作机制上，加强了党委政府的领导，强化了宣传部门有效主导，将“五管统一”落到实处，根除了多头管理的积弊，从体制机制上确定了推进国有文化企业坚持社会效益首位的组织保障。通过省政府授权省文资办（省委宣传部）履行出资人职责，构建了从法律层面保障出资人依法监管的工作机制，依法治企、依法监管，推进国有文化企业做大做优做强，在完善中国特色社会主义文化制度上做了有益的探索和实践。

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